Reykjavík, 8. maí 2000.

Athugasemdir vegna frumvarps um fæðingar- og foreldraorlof

Fyrir nokkrum dögum var lagt fram á Alþingi þskj. 1065 - 623. mál, frumvarp til laga um fæðingar- og foreldraorlof. Frumvarpið hefur meiri varanleg ríkisútgjöld í för með sér en nokkur lög allan síðasta áratug og miklar breytingar á sambandi launþega og vinnuveitanda, börnum verður mismunað eftir stöðu og aðstæðum foreldra, hátekjufólk fær hæstu bæturnar í fæðingarorlofi og opnað er fyrir áður óþekkta misnotkun á velferðarkerfinu. Þrátt fyrir þetta virðist eindregið stefnt að því að frumvarpið verði afgreitt á mettíma á Alþingi og án þess að leitað hafi verið umsagnar nokkurs hlutaðeigandi eins og vani er, jafnvel þó frumvarp sé ekki eins veigamikið og þetta. Fyrstu umræðu um frumvarpið er lokið, málið hefur þegar verið afgreitt úr félagsmálanefnd til annarrar umræðu og stefnt er að því að frumvarpið verði afgreitt sem lög frá Alþingi innan nokkurra daga. Sú ofuráhersla sem nú er lögð á að frumvarpið verði afgreitt á þessum mikla hraða verður enn sérstakari þegar í ljós kemur að fyrsti áfangi væntanlegra laga á alls ekki að koma til framkvæmda fyrr en á næsta ári. Er því vægast sagt vandséð hvað kallar á þá málsmeðferð sem notuð hefur verið fram að þessu og hvað mælir gegn því að endanlegri afgreiðslu frumvarpsins verði frestað þar til þing kemur saman í haust. Með því móti mætti sníða af frumvarpinu þá galla sem nú eru líklegir til að koma óorði á málið allt og yrði stórt skref í þá átt að skapa víðtækari sátt um málið. Það er ekki til marks um andstöðu við meginstefnu frumvarpsins þó menn vilji gefa sér þann tíma til að ræða málefnið með þeim hætti sem það á skilið. Í þessari samantekt hefur Andríki leyft sér að fjalla um nokkur helstu álitamál þessa frumvarps.

1. Börnum mismunað

Lög um fæðingarorlof hljóta fyrst og fremst að taka mið af hagsmunum barnsins. Önnur sjónarmið verða að víkja og önnur markmið verða að sæta því að bíða annarra laga. Í frumvarpinu er hins vegar gert ráð fyrir því 3 mánuðir orlofsins séu bundnir hvoru foreldri en einungis 3 mánuðir af 9 verði til frjálsrar ráðstöfunar milli foreldra. Séu aðstæður annars hvors foreldris þannig að það geti ekki fullnýtt sinn afmarkaða tíma, þá vilja frumvarpshöfundar fremur að orlofsrétturinn falli niður en að hitt foreldrið fái að nýta tímann til að vera heima hjá barninu! Er það vægast sagt ótrúleg afstaða, og furðulegt ef margir þingmenn vilja í raun gera hana að sinni. Annað hvort virðast frumvarpshöfundar vera þeirrar skoðunar, að það sé í raun verra fyrir barnið að hver og ein fjölskylda megi skipta orlofinu eins og henni hentar best (og er þá sérkennilegt að frumvarpshöfundar ætli yfirleitt að leyfa nokkurt samkomulag foreldranna), eða þá hitt, að hagsmunir fjölskyldnanna eru þeim ekki efstir í huga.

Njóti barn ekki beggja foreldra getur það mest fengið sex mánaða samvistir við foreldri í fæðingarorlofi á meðan önnur börn njóta níu mánaða. Ýmsir hafa reynt gera lítið úr þessu atriði þar sem að slík mismunun komi ekki niður á mjög mörgum börnum. Slíkur þankagangur er mjög óviðkunnanlegur. Öll börn eru jafnmikilvæg og þeim á ekki að mismuna með þessum hætti. Með örum breytingum á atvinnulífi okkar munu æ fleiri foreldrar vinna hjá fyrirtækjum erlendis þótt fjölskyldan hafi heimili hér. Ef annað foreldri starfar hjá erlendu fyrirtæki sem greiðir ekki tryggingargjald til íslenska ríkisins mun það foreldri ekki fá neitt framlag úr fæðingarorlofssjóði til töku fæðingarorlofs. Ekki er heldur víst að erlendum fyrirtækjum séu útbær leyfi frá störfum til að taka fæðingarorlof. Öll skynsemi segir, að til að barnið og fjölskyldan hafi sem mest gagn af rétti foreldra til fæðingarorlofs, eigi foreldrarnir að vera sjálfráða um það hvernig þeir skipta honum sín á milli.

Nefna má einföld dæmi:

Vegna barns sem á einstæða móður sem var heimavinnandi í aðdraganda fæðingar og föður sem er farinn utan til starfa næstu tvö árin, verða greiddar rúmar 33 þúsund krónur á mánuði í 6 mánuði. Vegna barns sem nýtur beggja foreldra, sem hafa hvort um sig 500.000 króna mánaðartekjur, verða greiddar 400.000 krónur á mánuði í 9 mánuði Annars vegar er því um að ræða 200 þúsund króna greiðslu til lágtekjukonu og hennar barns. Hins vegar 3,6 milljóna króna styrk til hátekjufólksins og þess barns.

2. Kostnaður

Frumvarp til laga um fæðingar- og foreldraorlof felur í sér mikinn kostnaðarauka. Ýmsir stuðningsmenn frumvarpsins hafa reynt að gera lítið úr þessu atriði. Hafa þeir jafnvel haldið því fram að þar sem nú vill svo til að Atvinnuleysistryggingasjóður stendur vel vegna þeirra aðstæðna sem nú eru á vinnumarkaði, verði einfaldlega fé út honum notað til að standa straum af kostnaðinum. Þess vegna þurfi ekki að hækka skatta vegna frumvarpsins. Kenningar á borð við þessa er ekki hægt að taka alvarlega og er vandséð að þær séu settar fram í öðrum tilgangi en að beina í nokkra daga sjónum manna framhjá þeim miklu álögum á atvinnulíf og launafólk sem frumvarpið kallar á.

Staðreyndin er sú, að engu skiptir þó bókhaldslega séð sé fé tekið úr Atvinnuleysistryggingasjóði í stað þess að hækka tryggingargjaldið. Atvinnuleysistryggingasjóður er sérstakur sjóður sem rekinn er í sérstökum tilgangi. Sé minni þörf fyrir hann nú en áður, hlýtur að blasa við að lækka greiðslur til hans. Bókhaldsæfingar geta ekki breytt þeirri einföldu staðreynd að lagasetningar sem hafa aukin ríkisútgjöld í för með sér þýða einnig og óhjákvæmilega hækkun skatta þegar fram líða stundir.

Fyrir liggur að útgjaldaaukningin vegna hins nýja frumvarps er mikil, en þó er ekki vitað hversu mikil. Margt er óljóst og ekki hefur enn verið tekið til sérstakrar athugunar hvernig meta skal áhrif fyrirsjáanlegrar stórfelldrar misnotkunar kerfisins og alls ekki er ljóst hver kostnaður vegna foreldraorlofs verður. Ekkert skal fullyrt um hversu mikil misnotkunin verður ef frumvarpið verður samþykkt óbreytt, en ljóst er að miklir möguleikar eru fyrir hendi í því sambandi.

Fjárlagaskrifstofa fjármálaráðuneytis og Samtök atvinnulífsins (SA) hafa hvor fyrir sig reynt að meta kostnað vegna hins nýja frumvarps. Fjárlagaskrifstofan gerir ráð fyrir að heildarkostnaður verði 3,6 milljarðar króna, en heildarkostnaður í dag er 2,1 milljarður, Þetta þýðir að kostnaðaraukinn er áætlaður eittþúsund og fimmhundruð milljónir króna á hverju einasta ári.

Samtök atvinnulífsins gera ráð fyrir að kostnaðurinn verði að minnsta kosti tvöþúsund milljónir á ári. Hægt er að líta svo á samkvæmt útreikningum SA að kostnaðaraukinn fyrir ríkið sé 2,5 milljarðar króna, en á móti kemur að ýmsir aðilar, að stórum hluta opinberir og hálfopinberir, munu geta sparað sér nokkur útgjöld.

Kostnaðaraukinn fyrir ríkissjóð, þ.e. sú skattahækkun sem ríkið boðar með frumvarpinu, liggur því á bilinu 1.500 til 2.500 milljónir króna á hverju einasta ári. Við þetta bætist ýmis kostnaður eins og áður er getið um, bæði vegna foreldraorlofs og ekki síst vegna misnotkunar. Nánar er fjallað um misnotkunina í næsta hluta.

Fjárlagaskrifstofa fjármálaráðuneytisins áætlar kostnað hins opinbera vegna foreldraorlofs 100-200 milljónir króna á hverju ári, en getur þess sérstaklega að mikil óvissa sé í áætluninni. Kostnaður atvinnulífsins vegna foreldraorlofsins liggur ekki fyrir og hann er erfitt að meta ekki síður en kostnað hins opinbera. Þar sem frumvarpið gerir ráð fyrir 13 vikna launalausu orlofi hvors foreldris, til viðbótar við hið eiginlega fæðingarorlof, verður þó ekki hjá því komist að á atvinnulífinu lendi mikill kostnaður auk þeirra óþæginda að missa vant starfsfólk í ítrekuð frí og þurfa að treysta á óvant fólk í þess stað. Má gera ráð fyrir að hann verði mun meiri en kostnaður hins opinbera, líklega margfalt meiri. Nauðsynlegt er að kanna rækilega hversu hár hann kann að verða, sérstaklega með tilliti til þess lága atvinnuleysisstigs sem nú er. Erfitt er að fá fólk í vinnu í skamman tíma og ef fólk fæst verður það aðeins með miklum tilkostnaði. Sá kostnaður mun leggjast bæði á hvert fyrirtæki og viðskiptamenn þess.

Sá útgjaldaauki sem boðaður er í hinu nýja frumvarpi fer illa saman við skoðanir sérfræðinga um það hvernig bregðast skuli við þeim vanda sem við er að glíma í efnahagsmálum. Þensla og viðskiptahalli hafa valdið áhyggjum og ástæða er fyrir ríkisvaldið að beita sér frekar fyrir því að úr þessu dragi en að auka á vandann. Aukinn sparnaður er til þess fallinn að vinna gegn þessu og þar getur ríkisvaldið haft hlutverki að gegna. Með því að draga úr ríkisútgjöldum hefði ríkisvaldið jákvæð áhrif á þróun efnahagsmála. Þessi skoðun kemur m.a. fram í nýjasta riti Peningamála sem Seðlabanki Íslands gefur út. Þar segir að ljóst virðist „að þegar öllu er á botninn hvolft sé leitun að betri úrræðum til að auka þjóðhagslegan sparnað en venjubundnum aðhaldsaðgerðum.“ Þær aðgerðir, að auka ríkisútgjöld með því að greiða milljarða króna úr Atvinnuleysistryggingasjóði, geta ekki flokkast undir „venjubundnar aðhaldsaðgerðir“. Raunar eru þær afar langt frá því að geta flokkast undir aðhaldsaðgerðir og munu á þenslutíma virka eins og olía á eldinn.

3. Opnað fyrir áður óþekkta misnotkun á velferðarkerfinu

Jafnvel þó að menn teldu það ekki misnotkun á velferðarkerfinu að greiða hátekjufólki hæstu félagslegu bætur Íslandssögunnar má örugglega segja að með frumvarpi um fæðingar- og foreldraorlof sé opnað fyrir misnotkun á velferðarkerfinu í áður óþekktum mæli. Þessir misnotkunarmöguleikar skapa mikla óvissu um kostnað ríkisins af kerfinu. Ef marka má greinargerð með frumvarpinu hafa engar tilraunir verðir gerðar til að meta hve mikil þessi misnotkun getur orðið. Það eitt og sér á að nægja til þess að þingmenn kysu að fresta afgreiðslu frumvarpsins, þó ekki yrði nema fram til hausts. Utan þings er nú talsvert rætt um vænlegar leiðir til að misnota kerfið og má hér nefna nokkrar þeirra:

I. Heimavinnandi foreldri á að fá 200 þúsund króna fæðingarstyrk frá ríkinu fyrir 6 mánuði með barninu. Með því að skrá sig til einhvers viðurkennds náms hækka menn styrkinn í 450 þúsund krónur þar sem námsmenn eiga rétt á hærri bótum en þeir sem eru heimavinnandi. Enginn tekjuskattur yrði greiddur af þessum tekjum. Hagnaðurinn er því 250 þúsund krónur. - Þess má til gamans geta að skrásetningargjöld í Háskóla Íslands eru nú 27.000 krónur.

II. Eigandi fyrirtækis hefur 500 þúsund krónur í mánaðarlaun. Hún verður þunguð. Með sömu tekjum fram að fæðingu fær hún „einungis“ 2,4 milljónir króna frá ríkinu fyrir 6 mánaða fæðingarorlof. Fyrirtækið á hins vegar 5 milljón króna jeppa sem er seldur og laun eigandans fram að fæðingu hækka í 1 milljón á mánuði. Við þetta hækka fæðingarorlofsbæturnar úr 2,4 í 4,8 milljónir króna. Með þessu móti lækkar tekjuskatturinn sem viðkomandi hefði annars þurft að greiða af andvirði jeppans í raun um 1,1 milljón króna. Hagnaðurinn er því 1,1 milljón króna.

III. Launþegi er í sérhæfðu starfi hjá fyrirtæki sem má illa við því að missa hann frá vinnu í 6 mánuði. Mánaðarlaun hans eru 275 þúsund krónur. Þeim semst því um að hann vinni 50% starf í fæðingarorlofinu. Nú má fyrirtækið ekki greiða mönnum laun á meðan töku fæðingarorlofs stendur enda væru þeir þá ekki í orlofi. Það verður því að greiða launin út fyrir eða eftir orlofið. Með því að greiða launin fyrir vinnuna í orlofinu og áður en orlofið hefst má hækka bæturnar þar sem þær miðast við 80% af launum áður en orlofið hefst. Með þessu hækka fæðingarorlofsbæturnar í 6 mánaða orlofi úr 1.320.000 krónum í 1.716.000 krónur. Hagnaðurinn þegar tekið hefur verið tillit til skatta er um 200.000 krónur.

IV. Sjómenn eru yfirleitt ekki nema hluta úr ári á sjó. Það blasir við að sjómenn munu haga vinnu sinni þannig að tímann fyrir fæðingu barns munu þeir stunda fulla vinnu og halda svo áfram á 80% launum í leyfi sem þeir hefðu hvort eð er tekið. Hagnaðurinn fer að sjálfsögðu eftir tekjum. - Svo má ímynda sér að nú veiðist vel á tímanum fyrir töku orlofsins og hásetahlutinn verði ríflegur. Svo veiðist illa á eftir eða jafnvel alls ekki neitt. Sjómaðurinn sem er heima í orlofi verður á 80 % af hlutnum, hinir verða að láta kauptrygginguna nægja sér.

V. Engar útfærslur eru á því í frumvarpinu hvernig farið verður með ýmis hlunnindi. Hvernig ætlar fæðingarorlofssjóður að meðhöndla kaupréttarsamninga? Sömu spurningar má spyrja um önnur framtalsskyld launahlunnindi; afnotum af bíl, tölvu og síma, fæðispeninga, dagpeninga o.s.frv. - Hvernig ætla menn svo að fara með árangurstengd laun, sem nú tíðkast í vaxandi mæli? Eitt árið næst glæstur árangur og allir starfsmenn fá rausnarlegan bónus. Næsta ár gengur allt á afturfótunum og enginn fær neinn bónus - nema sá sem er í fæðingarorlofi, hann fær 80 % af honum, eða hvað?

VI. Launþegi með orlofsrétt getur að því er virðist samið um það við launagreiðanda um að gefa fæðingarorlofssjóði upp mun ríflegri orlofsrétt en hann hefur í raun. Flestir hafa orlofsrétt á bilinu 10-13% sem tekinn er út í launuðu fríi. Ekkert kemur í veg fyrir að launþegi og vinnuveitandi sammælist um að rétturinn sé t.d. 30%. Það kostar launagreiðandann ekkert en fæðingarorlofssjóður kann að þurfa að greiða launþeganum 30% orlof á meðan hann er í fæðingarorlofi - ofan á fæðingarorlofið.

VII. Ekki virðist loku fyrir það skotið í frumvarpinu að einstaklingur í fæðingarorlofi geti fengið sér vinnu hjá öðrum vinnuveitanda á meðan orlofinu stendur. Til dæmis má velta því fyrir sér hvort starfsmaður banka geti verið í fæðingarorlofi á 80% launum en á sama tíma verið í fullu starfi og fullum launum hjá dótturfyrirtæki sama banka. Ef að lögin girða fyrir þetta, er, eins og sýnt er fram á í dæmum 2 og 3, einfaldlega hægt að greiða launin út fyrir eða eftir fæðingarorlofstímann. Líklega verða þau greidd út fyrir tímann svo að þau lendi á viðmiðunartímabilinu fyrir útreikning fæðingarorlofsins og hækki þar með bæturnar í orlofinu.

4. Málsmeðferðin

Í kosningastefnu Framsóknarflokksins 1999: Fólk í fyrirrúmi - Fjölskyldan er hornsteinn samfélagsins segir: „Að fæðingarorlof verði í fyrsta áfanga lengt í 9 mánuði og gert sveigjanlegra þannig að hægt sé t.d. að nýta það samhliða hlutastarfi og réttur feðra verði styrktur.“ Það verður ekki séð að með því að binda hluta fæðingarorlofs við hvort foreldri sé verið að gera orlofið „sveigjanlegra“. Þvert á móti. Frumvarpið er andstætt því sem kjósendur Framsóknarflokksins máttu lesa úr stefnu flokksins í þingkosningum á síðasta ári.

Í umræðum um jafnréttismál á landsfundi Sjálfstæðisflokksins 1999 var tekist á um það hvort foreldrum skyldi leyft að skipta fæðingarorlofi eftir eigin þörfum njörva orlofið í tiltekna skiptingu. Í drögum að ályktun um jafnréttismál var lagt til að þrír mánuðir yrðu bundnir föður, þrír móður og afgangurinn yrði til frjálsrar ráðstöfunar. Þessi tillaga var kolfelld og sá vilji landsfundarfulltrúa kom skýrt fram að foreldrar skyldu mega skipta fæðingarorlofinu á milli sín að vild. Enda væri það hagsmunamál barnsins. Eins og frumvarpið er í dag er það því klárlega gegn vilja landsfundar Sjálfstæðisflokksins. Því geta hvorki þögn, útúrsnúningar né beinar rangfærslur breytt.

Í ályktun landsfundar Sjálfstæðisflokksins um fjölskyldumál segir einnig: „Landsfundur leggur áherslu á nauðsyn þess að störf og hagur heimavinnandi maka sé virtur til jafns við aðra aðila vinnumarkaðarins.“ Frumvarpið um fæðingar- og foreldraorlof gerir ráð fyrir að greiðslur til heimavinnandi foreldris verði um 30 þúsund krónur á mánuði. Það er minna en nokkur annar hópur mun fá. Námsmenn munu til dæmis fá yfir 70 þúsund krónur á mánuði og þeir sem eru í launuðu starfi 80% af launum. Einnig að þessu leyti er frumvarpið andstætt ályktunum landsfundar Sjálfstæðisflokksins - andstætt því sem haldið er fram á heimasíðu flokksins.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks, Í fremstu röð á nýrri öld segir: „Jöfn tækifæri karla og kvenna verði tryggð í hvívetna svo sem með lengingu fæðingarorlofs og jöfnun réttar mæðra og feðra til töku þess.“ Þessi stefnuyfirlýsing gefur engin fyrirheit um að fæðingarorlofið verði bundið hvoru foreldri eins og frumvarpið gerir ráð fyrir. Ef svo væri hefði það væntanlega verið tekið fram.

Þegar allt þetta er haft í huga; mismunun barna, óheyrilegur kostnaður, þensluáhrif, ótrúlegar fjárhæðir í félagslegar bætur til hátekjufólks, frávik frá stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar og stefnu beggja stjórnarflokka og nýjar víddir í bótasvikum kemur kannski ekki á óvart að sumir vilji keyra frumvarpið um fæðingar- og foreldraorlof í gegnum Alþingi á mettíma. Ef til vill er ekki að undra að ekki hafi verið leitað umsagnar hlutaðeigandi aðila eins og vaninn er, jafnvel um veigalítil mál, og að ekki sé vonast eftir víðtækri umræðu um málið.

Frumvarpið felur í sér ýmis nýmæli sem margir hafa lengi barist fyrir. Margir munu mjög fagna því að nú verði réttur foreldra til töku fæðingarorlofs jafnaður og orlofið lengt. Segja má að flestir ef ekki allir stjórnmálaflokkar séu sammála um það. Þess má vænta, að um það geti náðst all víðtæk sátt í landinu. Ekki síst þess vegna, má ætla að mönnum þyki mikilvægt að staldra við og gefa sér tíma til að sníða helstu gallana af frumvarpinu svo þeir verði í framtíðinni ekki til þess að koma óorði á málið allt. Ekkert í frumvarpinu eða aðstæðum kallar á að frumvarpið verði keyrt í gegn, umhugsunarlítið nú í maí! Það er því alls ekki til marks um andstöðu við meginatriði frumvarpsins þó menn vilji að það fái þá meðferð sem það á skilið.

________________________________________________________

Andríki, félag um stjórnmálahugmyndir, var stofnað árið 1995. Félagið er óháð stjórnmálaflokkum.
 www.andriki.is  andriki@andriki.is